就在一大批應屆畢業生為今年的考公考編埋頭沖刺時，10月13日，“多名公費師范畢業生未履約被通報”的熱搜挑動了不少人的神經。

熱搜源于廣東省陸豐市教育局發布的違約人員名單。根據這份“廣東省公費定向培養粵東粵西粵北地區中小學教師(定向汕尾陸豐)違約人員名單”，5名今年6月畢業于華南師范大學的公費師范生因未履行約定，被公開通報。

學生與教育主管部門簽訂的協議屬于哪種法律性質?

記者查詢到，2020年，廣東省教育廳、廣東省財政廳等4部門聯合印發了《關于公費定向培養粵東粵西粵北地區中小學教師的實施辦法》。

辦法明確，公費定向培養粵東粵西粵北地區中小學教師計劃按照“自愿報名、擇優錄取、公費培養、定向從教、限期服務”的原則進行組織實施。在基本修業年限內，公費定向培養對象可免繳學費、住宿費、軍訓服裝費、教材資料費、實習實踐費和體檢復查費，并按照一年10個月、每月800元的標準領取生活費補助。

根據規定，公費定向培養對象自愿與培養院校、培養計劃來源地縣級政府簽訂三方公費定向培養協議書，承諾在校學習不轉學、不轉專業，且保證畢業后服從計劃來源地安排，到定向范圍學校(含村小、教學點)任教不少于6年。在規定服務期內，不得報考脫產研究生，不得以升學、調動為由不履行限期服務約定。

記者從華南師范大學官網查詢到一份最新版《廣東省公費定向培養粵東粵西粵北地區中小學(含幼兒園、特殊教育學校)教師協議書》。協議書規定，因身體原因除外，乙方(注：學生)未按規定時限取得教師資格證書的或畢業后未能按本協議約定，到丙方(注：縣級政府)指定的學校從事教育工作的，乙方應在違約處理決定公布后的1個月內，一次性向丙方退還所享受的培養經費，并按培養經費總額的30%支付一次性違約金;超過1個月期限，乙方仍未付清培養經費和違約金的，則每逾期一天，應按照繳交費用總額1‰，向丙方加付逾期付款違約金。

記者注意到，協議書所列培養經費，按照本專科層次每生每年2萬元、教育碩士研究生層次每生每年3萬元的標準乘以乙方已享受的公費定向培養年限計算。

不僅是陸豐市，廣東省河源市、雷州市等地教育部門近期也發布了未履約或未完成履約期限的公費師范生名單。福建省莆田市教育局今年以來已對外發布14份公費師范生違約處理決定書。

對于公費師范生違約責任的約定，各地不盡相同，不過大都明確要退還培養經費、繳納違約金。如陳某某2019年簽訂的《福建省公費師范生培養就業協議書》約定，“畢業后未按本協議從事小學教育工作的，應在違約處理決定公布后1個月內，一次性向丙方退還所享受的公費教育費用，并繳納該費用30%的違約金;超過時限須按每天1‰的比例支付滯納金”。《河北省公費師范生、“優師計劃”師范生培養協議書》約定，“畢業后未從事中小學教育工作的違約退繳金額=本人已享受的省核撥的師范生公費教育經費總費用×(100%+50%)，超過1個月時限須按每天1‰的比例支付滯納金”。

民商法專家、重慶綺惠法律研究院院長吳春燕向記者表示，公費師范生培養模式是政府為解決邊遠地區或者其他特定區域教師資源稀缺、實現教育資源合理配置目標而設計的。培養協議一般由委托培養的教育主管部門、培養單位(學校)、考生三方共同簽訂，應界定為具有行政性質的合同關系。但鑒于行政合同的調整沒有專門的法律規定，可以參照適用民法典關于合同編的規定。因此，公費師范生培養協議系三方在自愿基礎上簽訂的，且內容不違反法律和行政法規的規定，不違背公序良俗，根據民法典規定，各方當事人應受培養協議的約束。

公費師范生違約導致作為委托培養單位的教育主管部門為特定區域或特定學校培養教師的合同目的不能實現，根據民法典規定，委托單位可以主張解除合同并要求違約方承擔違約責任。“公費師范生已享受的公費教育經費總費用，系其基于培養協議取得的財產，合同解除，其取得該財產即缺乏法律依據，理應予以返還。”吳春燕解釋。

根據民法典規定，當事人可以在合同中約定違約金或損害賠償的計算方法。約定的違約金低于造成損失的，或者過分高于造成損失的，人民法院或者仲裁機構可以根據當事人的請求予以增加或適當減少。

公費師范生違約是否應該增加懲罰性賠償?

在網友熱烈的討論中，不少人提出，不僅要約定違約金，對于公費師范生違約的情形還應該增加懲罰性賠償。什么是懲罰性賠償?法律對此作何規定?

吳春燕介紹，懲罰性賠償是超出受害人實際損失范圍苛以加害人或者其他賠償義務人對受害人予以額外的金錢賠償，是侵權責任法領域損害賠償填平原則或全面賠償原則的例外，是民事法律上的一個特別制度。

“懲罰性賠償主要針對不易發現、行為危害性大、具有反復性和持續性、權利人調查取證耗資巨大等，填平原則既不能真正填平受害人的損失，也不能起到嚇阻和教育作用的特殊侵權行為。”吳春燕介紹，基于公費師范生培養協議具有的行政性質，作為合同當事人一方的教育主管部門，基于違約行為對政府管理目標實現的損害，可以考慮給予一定的懲罰性賠償。如果僅按照民事權利救濟的填平原則，就會影響到公費師范生培養協議的實際履行，也無法達成該培養協議所承載的行政目標。而且，如果只是按照民事權利救濟的填平原則，也會出現不公平的后果，即占有了該培養模式資源的考生，與其他喪失了機會的考生之間的不公平。

將違約行為記入人事檔案和社會信用體系可行嗎?

廣東省的培養協議書約定在追究相應的違約責任之外，還要“公布其違約行為，將其記入人事檔案和社會信用體系”。

就公費師范生的違約行為，社交平臺上多有指責。部分網友認為，公費師范生需要承擔的違約責任過輕，“他們免費占用公共資源，享受補貼，到頭來卻不愿意履約，應該一律計入人事檔案和社會征信。”一位網友的評論得到了眾人響應，他們紛紛表示應加大對公費師范生違約的懲處力度。

對此，首都師范大學教育學院教育政策與法律研究院副院長蔡海龍表示，公費師范生的違約責任一般由協議本身進行約定。根據《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》和部屬師范大學公布的《師范生公費教育協議書》協議文本，當前師范生違約承擔責任的主要形式是退還教育費用并繳納違約金。

“對違約公費師范生采取計入人事檔案和社會征信等處理措施，應有明確的法律依據，應當符合協議本身的目的，保證協議在權利義務設計上的公正公平。”蔡海龍認為。

吳春燕同樣表示，各方主體在自愿基礎上可以對違約責任進行約定，但約定的內容不能違反法律和行政法規的強制性規定。“如果將違約行為計入人事檔案和社會征信的約定違反人事檔案管理和社會征信的相關規定，損害違約者的人格利益等，其將不能發生效力。”

教師職業為何冷熱并存?

當下，一邊是考編熱，一邊是部分公費師范生不愿意入編履約。

蔡海龍認為，有兩個現實問題特別值得關注：一是教師入職門檻過低的問題，特別是近年來隨著教師資格制度的改革，一些未接受足夠教育專業訓練的人員涌入教師隊伍，把從教作為就業跳板和短期出路，造成了教師職業的過熱情況。二是教師供求關系的結構性失衡問題。從有關數據看，當前我國中小學教師的供給，在整體數量上已經出現了明顯的供過于求的情況。

“但由于各地各校之間在教師待遇、工作條件、職業發展等方面存在的實際差異，求職者更加傾向于選擇較發達地區和辦學條件好的學校，使得教師職業呈現冷熱并存局面。想要提升教師的從業意愿、確保優秀人才長期穩定從教，從根本上來說還需進一步完善教師職業相關的法律制度，切實提升教師的社會地位和待遇保障。”蔡海龍提出。

對于違約的行為，一些公費師范生也在網上表達了觀點。他們多提到，一是當時填報志愿時太小不太懂，或者是父母逼迫填報;二是任教的學校條件太差、服務期限太長、工資收入太低。

對此，蔡海龍提出，可以通過進一步完善培養協議文本，公平設定雙方權利義務;開展宣傳教育，明確違約行為的法律責任;強化對協議履行監督指導和責任追究等方式，增強協議的實效性，確保公費師范生政策能夠有效服務于教師隊伍建設的需要。