近兩個月以來，合肥、南京等城市表態(tài)，對城中村改造中涉及的房屋征收，鼓勵或研究對房屋被征收人采取以房票安置等貨幣化手段為主的主要補償方式。

“房票安置”，這個原本隨著上一輪棚戶區(qū)改造收尾而一度被淡化的拆遷補償方式，在近期城中村改造中再次被多地推行，而主要實施對象從三四線城市變?yōu)槌?、特大城市?/p>

25日晚間，浙江嘉興發(fā)布樓市21條新政，其中提出：拓寬貨幣化安置渠道。加快全域土地綜合整治、城中村改造和城市有機更新，完善“房票”安置政策，拓寬房源選擇范圍。對于選擇“房票”安置的群眾，各地應(yīng)因地制宜制定相關(guān)支持政策。積極探索“房票”跨區(qū)域使用政策。

同日，廣州市規(guī)劃和自然資源局回應(yīng)第一財經(jīng)稱，近期一些部門在開展房票安置可行性研究工作，但還處于初步研究階段。

近兩個月以來，據(jù)第一財經(jīng)不完全統(tǒng)計，至少還有合肥、南京、浙江蘭溪、鄭州、河南輝縣、南昌等城市表態(tài)，對城中村改造中涉及的房屋征收，鼓勵或研究對房屋被征收人采取以房票安置等貨幣化手段為主的主要補償方式。今年更早些時候，青島已于6月初率先提出，除了棚戶區(qū)外， 鼓勵各區(qū)(市)對城中村改造征收補償貨幣化安置，試點房票制度。

房票，即在房屋征遷改造工作中，被征收人房屋安置補償權(quán)益貨幣量化后，征收人出具給被征收人購置房屋的結(jié)算憑證。房票安置則相當(dāng)于給予被征收人一張有價證券，讓其在限定范圍、限定時間內(nèi)買房，并給予購房優(yōu)惠。

在上一輪棚改中，房票安置在三四線城市廣泛運用，并取得了較好的樓市去庫存效果。但當(dāng)前，全國多地財力吃緊，新房去庫存壓力加大，重啟房票安置能否激活當(dāng)?shù)貥鞘卸唐谛枨?，引起業(yè)界討論。多名接受第一財經(jīng)采訪的專家認(rèn)為，不同于棚改，城中村改造對于樓市去庫存影響有限。一方面，城中村改造所涉及的拆建規(guī)模相對較小;另一方面，相當(dāng)比例的城中村業(yè)主對于異地搬遷的接受度不高，同時，由于房企融資緊張，其對房票兌付時間會更加敏感，對房票的接受度可能隨之降低;此外，由于城中村改造涉及大量非戶籍流動人口，房票安置可能會帶來更多的社會問題。

“房票”：兩次因棚改而興

近十年來，我國曾出現(xiàn)兩次較大規(guī)模的“房票安置潮”，均與棚改相關(guān)。

2015—2017年，我國啟動全國性的大規(guī)模棚戶區(qū)改造規(guī)劃。根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》，棚戶區(qū)改造實行實物安置和貨幣補償相結(jié)合;棚戶區(qū)改造涉及集體土地征收的，要按照國家相關(guān)法律法規(guī)，做好土地征收、補償安置等前期工作。

由于此輪棚改主要采取傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)模式，也即“大拆大建”，大量原住民面臨異地安置問題。多地在早期棚改實踐中發(fā)現(xiàn)，例如政府提供的安置房位置不符合被征收人預(yù)期、異地安置需進行較大投入且完成拆遷花費時間長、地方政府集中支付財政壓力大等問題，影響棚改工作正常推進。

由此，“房票安置”作為實物安置和傳統(tǒng)貨幣直接補償安置的第三種安置方式，先在小部分地區(qū)開展試點，隨后迅速在全國范圍內(nèi)鋪開。

2014年浙江諸暨市和安徽銅陵市兩地率先出臺房票安置政策，政策給兩市的棚改推進帶來顯著成效，如縮短被征收人的過渡時間、緩解了地方政府短期資金短缺的困境等;2015年，浙江省政府在《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》中，鼓勵棚改被征收人通過領(lǐng)取房票方式購買商品住宅，該文件的出臺也標(biāo)志著房票這一通俗稱法成為政府認(rèn)可的術(shù)語。此后，房票安置的方式陸續(xù)在浙江、山東、江蘇、福建、安徽等多地廣泛推開。

為了吸引更多房屋被征收人選擇“房票安置”，多地還對相關(guān)優(yōu)惠政策進行了迭代升級。比如，房票的票面金額由補償金額和購房補貼兩部分組成，一些地區(qū)規(guī)定，居民如果能在1年內(nèi)結(jié)清尾款、利用房票一次性支付或者購房價款較高，給予更高的補貼額度;而在較早落地“房票”的銅陵，2014年要求房票僅可購買新建商品房，兩年后則將二手房納入適用購買范圍。

“當(dāng)年，房票安置確實明顯加速了棚改進程。但短期刺激樓市消費的同時，但也會形成高投資、高周轉(zhuǎn)、高回報的閉環(huán)。近年來，三四線城市廣泛存在的新房庫存高企、部分樓盤爛尾等問題，都與這段時間的土地過度出讓不無關(guān)系。此外，當(dāng)時政府融資較充裕，啟動棚改的阻力較少，還造成了一些非棚改需求入市的問題。”一名接近住建部的城市更新領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V記者。

房票制度的第一次轉(zhuǎn)向發(fā)生在2018年。當(dāng)年，時任住建部副部長的倪虹在國新辦舉辦的一場新聞發(fā)布會上明確，下一步，要嚴(yán)因地制宜調(diào)整完善棚改貨幣化安置政策，商品房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要盡快調(diào)整貨幣化安置優(yōu)惠政策。同時，嚴(yán)格評估財政承受能力，嚴(yán)禁借棚改之名盲目舉債和其他違法違規(guī)行為。

進入2022年，全國商品房交易持續(xù)走弱，商品房庫存去化周期也同步走高。據(jù)民生證券相關(guān)研報統(tǒng)計，到了當(dāng)年7月，去化周期達到58.1個月，與2014年9月(即棚改貨幣化前夕)相當(dāng)。于是，針對棚戶區(qū)改造的“房票安置”政策再度興起，并由三四線城市蔓延至鄭州、南京、寧波、溫州等二線城市。

盡管第二輪棚改房票制度的發(fā)行城市數(shù)有所增多，但效果卻不盡如人意。以浙江寧波奉化區(qū)為例，根據(jù)前述研報：2016年2月，寧波奉化首次推行房票安置模式，次月寧波全市住宅成交套數(shù)同比超過150%;2022年5月，奉化重啟房票，雖然6月住宅成交套數(shù)較上月有所增加，但同比繼續(xù)回落，為-34%。

城中村改造“房票安置”規(guī)模能有多大?

中指研究院認(rèn)為，與實物安置、其他貨幣化安置相比，房票安置有其天然優(yōu)勢。

和實物安置相比，房票安置一方面可以縮短棚改拆遷周期，被征收人可以直接從市場購買商品房，以實現(xiàn)“邊征收、邊購房、邊入住”，另一方面打破了安置房在地段、套型上的限制條件，增加了被征收人異地安置的意愿。

和其他貨幣化安置相比，房票安置一方面可以為本地定向去庫存，地方政府與房企溝通商談后，確認(rèn)參與房票安置的樓盤，避免資金外流;另一方面可以拉長支付節(jié)奏，地方政府通常在交房后向房企支付尾款，故自被征收人由房企處購得商品房至政府尾款結(jié)清通常經(jīng)過1年以上時間，且多采取分期支付方式，此種結(jié)算方式，顯著減少了政府集中支付資金的壓力，給予地方政府更多財政調(diào)配空間。

“當(dāng)下樓市整體低迷，通過特大超大城市的城中村改造推廣房票安置優(yōu)勢明顯。”中國社科院研究員、中國城市經(jīng)濟學(xué)會房地產(chǎn)專委會主任王業(yè)強在接受第一財經(jīng)采訪時表示。

王業(yè)強分析認(rèn)為，在城中村改造中，參與方眾多，尤其是第三方需要大量墊資，而在市場交易中，參與服務(wù)的環(huán)節(jié)越多，成本越高，這實際上抬高了城中村改造成本，“房票”的推出，將有效降低拆遷的難度，減少一些不必要的環(huán)節(jié)，從而有助于降低拆遷成本。而且城中村改造切實改善了居住環(huán)境，大多數(shù)采用就地拆除重建，只要房票機制設(shè)計合理，確保公平公正，給被征收人一個更好的選擇自由，被征收人應(yīng)該有較大參與積極性。

但他同時表示，要真正發(fā)揮“房票”的積極作用，就要避免為“房票”的使用場景和規(guī)則設(shè)置不合理的限制。比如，過去在棚改中，通過指定“房票”的使用范圍，或?qū)⑴锔尼尫懦鰜淼膭傂再徺I需求，變相引流到特定樓盤和地域，以進行變相利益輸送;通過限制使用時間，將“房票”導(dǎo)流到特定時段銷售的樓盤;變相限制“房票”在二手房市場交易，從而將“房票”流量導(dǎo)入新盤等。

不過，業(yè)界普遍認(rèn)為，在本輪城中村改造中，出現(xiàn)類似于棚改時期大規(guī)模重啟房票安置現(xiàn)象的可能性并不大。

首先，作為貨幣化安置的一種方式，資金來源是保障后續(xù)結(jié)算支付的重要因素。

前述民生證券研報顯示，2014-2019年棚改時期，央行向政策行提供約3.6萬億抵押補充貸款(PSL)，棚改專項貸款占棚改貨幣化資金來源的80%左右。

但第一財經(jīng)了解到，目前，對于城中村改造，中央暫未提供明確提供資金支持，如果購房者使用房票簽訂商品房買賣合同，房企或會擔(dān)憂政府對購房資金按時兌付的進程。

“近兩年地方財政問題，加劇了開發(fā)商對房票的兌現(xiàn)時間、兌現(xiàn)程度信心不足，(開發(fā)商)不太愿意參與。”王業(yè)強說。

其次，高貨幣化安置比例及高拆除比例難以復(fù)現(xiàn)。

前述城市更新領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V記者，目前房票安置多是針對新啟動的城中村項目。而在以廣深為代表的超大特大城市，絕大部分可以拆除新建的城中村已在過去幾年率先推進，剩下的項目多為非戶籍租住比例大、社會和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的“硬骨頭”，需要以留改拆綜合治理的模式代替大拆大建的房地產(chǎn)開發(fā)模式，以原拆原建和微量更新代替大規(guī)模的原拆異建。

另有一名曾在全國多地進行城中村調(diào)研的城鄉(xiāng)研究學(xué)者對記者提出另外兩點擔(dān)憂：如果一味追求房票安置，可能既無法明顯減少城市商品住房庫存，還會產(chǎn)生城中村規(guī)模“野火燒不盡”的新問題。

“我在此前調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)比例的城中村村民對于房票安置不太買賬，他們更愿意回到改造后的城中村，將原地安置的面積，一部分自住，一部分出租。所以，房票安置一定要尊重村民的選擇權(quán)。此外，城中村的原住民中，有相當(dāng)比例為流動性租住人口，在房票安置的過程中，他們的權(quán)益也可能被忽略。當(dāng)這些流動人口被迫遷出至城市其他地區(qū)，還會形成新的城中村。這類排斥性改造問題也值得關(guān)注。“該名學(xué)者說。